Einde afval voor recycling-granulaat, de stand van zaken

Al meer dan vijf jaar is er in Nederland officiële erkenning dat recycling granulaat geen afvalstof is maar een product. Voor producenten en afnemers lijkt dat inmiddels een gewone zaak, maar is dat ook zo? In dit artikel gaan we in op de ervaringen met “einde-afval” en plaatsen we de situatie in Nederland in een breder perspectief.

Een korte historie

Het feit dat recycling granulaat geen afvalstof is werd al eerder door de meeste betrokkenen erkend. Veel producenten, afnemers en bevoegde gezagen behandelden het product al als een grondstof en niet als een afvalstof. Rond 2010 kwam daar enige verandering in, in toenemende mate werden partijen recyclinggranulaat door toezichthouders gezien als afvalstof. Dit leidde tot frictie en onbegrip en tot de wens om het voor eens en altijd goed te regelen.

De Kaderrichtlijn Afvalstoffen (KRA) maakt het mogelijk voor lidstaten om nationale einde-afval regelingen op te stellen. Deze kans is door het ministerie van IenW samen met BRBS Recycling aangegrepen. Met technische input vanuit de sector en aan de hand van bijeenkomsten met alle betrokkenen is de eerste einde-afval regeling in Nederland tot stand gekomen. Daarmee is volledige duidelijkheid geschept over het moment waarop recycling granulaat ophoudt een afvalstof te zijn. Maar tevens is erkenning gegeven aan recyclers dat zij grondstofleverancier zijn van hoogwaardige bouwstoffen.

Een unieke regeling

De einde-afval regeling voor recycling granulaat is nog steeds de enige einde-afval regeling in zijn soort in Nederland. En dat is best wel uniek. Maar ook als we kijken naar wat er elders in Europa gebeurt, dan blijkt het aantal nationale einde-afvalregelingen beperkt te zijn. Onze nationale regeling is en blijft een prestatie van formaat.

In het bijzonder blijkt dat er voor recyclinggranulaat slechts twee andere einde-afval regelingen bestaan, namelijk in Vlaanderen en Oostenrijk. Door de FIR zijn de drie regelingen geanalyseerd, daaruit kwamen interessante overeenkomsten naar voren, maar ook duidelijke verschillen. De verschillen vinden hun basis in de lokale wetgeving: alleen in Nederland is sprake van een op zich staande regeling waarin veel kon worden verwezen naar reeds bestaande wetgeving. Dit is bijvoorbeeld in Oostenrijk anders, daar is het einde-afval opgenomen in een alomvattende regeling voor bouw- en sloopafval.

Uit contacten in Europa blijkt dat men vaak jaloers kijkt naar de situatie in Nederland. In veel lidstaten is men er op gebrand om een einde-afval regeling voor recyclinggranulaat te hebben. Daarmee ontstaat er immers een goede afzetmarkt voor het product, is het idee. De vraag is of dit laatste inderdaad het geval is. Zowel in Oostenrijk, Vlaanderen als Nederland bestond er al een goede afzetmarkt en ook goede regelgeving voor recyclinggranulaat. De vleug van “afval, minderwaardig” was daarmee al weggenomen. Met einde-afval wordt recht gedaan aan de kwaliteit en goede status. In het buitenland is daar minder sprake van.

Eenvoud van de regeling

Een belangrijk uitgangspunt bij het opstellen van de regeling was, dat deze een vergelijkbare vorm zou krijgen als bestaande Europese regelingen (zoals bijvoorbeeld voor schroot). Deze regelingen zijn beknopt en overzichtelijk. Voor recyclinggranulaat bleek in Nederland al voldoende basis te zijn om een regeling op te tuigen. Deze basis bleek ruim voldoende om de voorwaarden uit KRA te kunnen uitwerken. Belangrijke elementen zoals technische vereisten, milieukundige toetsing en kwaliteitsborging waren al lang geregeld (in respectievelijk het produceren conform Europese productnormen, het Besluit Bodemkwaliteit en de BRL2506). Feitelijk vormt de bestaande regeling een elegante samenvatting (codificering) van de meest relevante zaken die er al waren, toegespitst op het voldoen aan de voorwaarden uit de KRA.

Conformiteitsverklaring verplicht

In de praktijk betekent dit dat er voor producenten niets is veranderd. Zij konden en kunnen doorgaan op dezelfde manier van produceren en borgen van kwaliteit, met als resultaat dat het product nu officieel einde-afval is. De enige extra voorwaarde is dat een producent actief verklaart te voldoen aan de eisen uit de regeling en een conformiteitsverklaring beschikbaar stelt. Dit houdt in dat niet alle recyclinggranulaat automatisch einde afval is, maar dat alleen recyclinggranulaat dat aan de vereiste regels (technische- en milieukwaliteit, een kwaliteitszorgregeling en externe controle daarop) voldoet ook daadwerkelijk einde afval kan zijn. De producent moet tevens de genoemde conformiteitsverklaring opstellen en deze duiden in zijn transportdocumentatie.

Ervaringen met de regeling

In 2017 is een evaluatie uitgevoerd van de regeling. Er zijn tien bedrijven uit de ledenbestanden van BRBS Recycling en BMR benaderd. Vier van de bedrijven maakten geen gebruik van de regeling, vooral omdat in hun geval de discussie niet speelt ofwel omdat men er sowieso van uit gaat dat recyclinggranulaat geen afvalstof is. Uit gesprekken met bedrijven bleek onder andere het volgende:

• Men is blij met duidelijkheid over de status van recycling granulaat
• Met bevoegde gezagen is discussie over zaken als geleidebiljetten verstomd, het gebruik van de GN-code in plaats van de Euralcode levert nog wel eens vragen op
• Toepassing van de regeling heeft geleid tot minder papieren rompslomp

Conclusie was dat de Regeling goed functioneert en uit reacties van bedrijven blijkt dat dit nog steeds het geval is. Men is blij met het verbeterde imago dat met de einde-afvalstatus samenhangt. Ook is van belang dat de ontvanger van de einde-afval recyclinggranulaten geen afvalstoffenvergunning meer nodig heeft wat een belangrijk positief effect heeft op de afzetbaarheid van het recyclingproduct.

De toekomst van einde-afval

In de kaderrichtlijn afvalstoffen en ook op Nederlands niveau is getracht om de eisen voor einde-afval te vereenvoudigen. Gezien de jurisprudentie en logica die achter deze regels schuil gaat, is dit echter niet eenvoudig gebleken. Het is daarom niet te verwachten dat dit snel verandert. Geluk voor de recyclinggranulaten was en is dat het omliggende regelgevende kader al goed is ingericht en dat het einde-afvalproduct in zijn toepassing erg wordt gewaardeerd. Dit is voor veel andere stoffen  (nog) niet het geval, waardoor het voor die materialen veel lastiger is om een sluitende einde-afvalregeling op te stellen.

In (gemengd) bouw- en sloopafval komen meer materialen voor die worden gerecycled en die zo op het oog geen afvalstof meer vormen. Helaas is het niet altijd mogelijk dit eenduidig vast te stellen omdat voor deze materialen heldere criteria zoals voor recyclinggranulaat ontbreken. Het komt dan aan op “case-by-case” beoordelingen. In de praktijk blijkt dit een moeizame route te zijn.

Op Europees niveau is recent weer een nieuw traject gestart dat zich richt op einde-afval voor verschillende materialen en afvalstoffen. Inert bouw- en sloopafval wordt daarbij onder de loep genomen. Dit biedt zowel kansen als bedreigingen. Voor recyclers in diverse lidstaten zou een Europese regeling voor recyclinggranulaat welkom zijn. Zo is bijvoorbeeld in Italië een patstelling ontstaan die wellicht via Brussel is op te lossen. Voor Nederland is het echter oppassen. Een Europese regeling mag uiteraard niet het bestaande hoge niveau aantasten of er bijvoorbeeld toe leiden dat recyclinggranulaat ineens toch weer een afvalstof wordt. Daarvoor is inzet van de branche en van het ministerie gewenst.