Einde-afvalstatus: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits

Halvering van het gebruik van primaire grondstoffen in 2030

Alles wat we om wat voor reden dan ook niet meer gebruiken, moeten we hergebruiken, en dan zo hoogwaardig mogelijk. Dat past bij de ambitie van de Rijksoverheid - halvering van het gebruik van primaire grondstoffen in 2030 en volledig circulair in 2050 - die recent is onderstreept in het Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030. Maar dat gaat niet zonder slag of stoot: afval hergebruiken mag niet zomaar. Daarvoor is een einde-afvalstatus cruciaal, alleen zo wordt afval grondstof. Even de situatie in vogelvlucht. Basis is de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen (Kra) waaraan alle EU-lidstaten invulling moeten geven. In Nederland is de richtlijn overgenomen in de Wet milieubeheer en in het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). Daarin staat onder welke voorwaarden materiaal de ‘einde-afvalstatus’ kan krijgen.

Doorslaggevend hierin is de intentie van de houder van het materiaal. Dat betekent dat hetzelfde materiaal in de ene situatie afval kan zijn terwijl het in een andere situatie een product is. Denk aan verpakkingsmateriaal of over-de-datum-producten. Dit ‘papieren’ en formeel juridisch onderscheid kan grote economische en administratieve gevolgen hebben. Zo moet de ontvanger van een afvalstof wettelijk verplicht een afvalverwerker zijn – met bijhorende vergunning. Niet elke afnemer is als zodanig geregistreerd. De afzetmarkt voor afvalstoffen is daarmee meer beperkt dan de afzetmarkt voor producten. Het materiaal op de markt brengen als product heeft daartegenover andere gevolgen, zoals het moeten voldoen aan productregelgeving. In het bijzonder is te noemen REACH, de Europese stoffenwetgeving. Het aantoonbaar voldoen aan productregelgeving kan zeer kostbaar zijn en afhankelijk van de situatie soms jaren in beslag nemen. Het op de markt zetten van materiaal als afval of als product kan een keuze zijn, met voor- en nadelen voor beide opties.

Voor veel materiaal geldt dat het duidelijk is of het een afvalstof is of een product. Voor een significante groep echter is het grijs gebied. Tot september 2019 konden bedrijven in geval van onduidelijkheid centraal bij Rijkswaterstaat een ‘rechtsoordeel’ aanvragen over de juridische status van een materiaal. Een rechtsoordeel had weliswaar geen formele juridische status, maar had, zeker in nationale context, wel een zeker gewicht. Mede omdat er te veel aanvragen binnenkwamen is deze taak verschoven naar de omgevingsdiensten van de provincies en gemeenten. En die nieuwe taak legt een flink beslag op hun beschikbare capaciteit, kennis en expertise.

Voorzichtig

De situatie bij recycling is veelal dat we te maken hebben met nieuwe technieken, nieuwe materialen of nieuwe toepassingen. Het gegeven dat iets nieuw is maakt dat niet alles aan zo’n initiatief op voorhand bekend is – het is immers nog niet of nog maar weinig eerder gedaan. De reflex is dat overheden zeer voorzichtig zijn. Het is immers hun taak om, aan de hand van de wet, het milieu te beschermen. Wanneer de omgevingsdienst echter álle risico’s volledig in kaart wil brengen en uitbannen, o.a. door te focussen op Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS), ontstaat een onwerkbare situatie. Het kost daardoor vaak enorm veel tijd en moeite om waardevolle grondstoffen uit afval het predicaat te geven dat ze verdienen. Neem struviet, gewonnen uit afvalwater, alternatief voor fosfaat uit mijnen. Aan het geven van het predicaat einde-afval ging vijf jaar discussie (tussen overheden onderling) vooraf.

Dat komt niet alleen doordat overheden liefst alle risico’s wensen uit te sluiten. Er is ook een ‘lokettenprobleem’, waarbij onduidelijk is welke overheidsdienst een uitspraak kan en wil doen, en overheden onderling van mening kunnen verschillen. In het spel zijn namelijk vaak drie overheden: de omgevingsdienst van de recycler, de omgevingsdienst van de afnemer van het product (of meerdere – en mogelijk ook nog in het buitenland) en de ILT (Inspectie Leefomgeving en Transport) als bevoegd gezag voor (internationaal) transport.

Dat kan leiden tot rechtsonzekerheid en -ongelijkheid. Met als gevolg dat investeringsbeslissingen (te lang) worden opgehouden, waardoor dit soort circulaire initiatieven onvoldoende van de Nederlandse grond komen.

Zelf doen

Het is een illusie dat alle milieurisico’s kunnen worden uitgesloten. Bovendien zou tenminste het principe van gelijke monniken, gelijke kappen moeten gelden. Ook reguliere grondstoffen kunnen immers verontreinigingen en/of Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) bevatten, en de beoordeling zou bij recycling en hergebruik dan ook niet strenger moeten zijn dan bij productie met reguliere grondstoffen. Sterker nog: virgin productie wordt nu niet eens aan een dergelijke beoordeling onderworpen.

Op basis van de hiervoor geschetste problematiek gaan bedrijven in toenemende mate over op zogenaamde ‘zelfverklaringen’ in de hoop dat zij snel hun circulaire business kunnen starten. Dat brengt een bedrijfsmatig risico met zich mee, en het is de afweging van de ondernemer dat risico te nemen of niet. Om de ondernemer enig houvast te geven heeft de overheid de Leidraad Afvalstof of Product gepubliceerd, waarmee een ondernemer zelf een (indicatieve) toets kan doen.

Daarnaast hebben enkele (markt)partijen het idee geopperd om voor bepaalde afvalstromen meer generieke beoordelingsrichtlijnen (BRL) op te stellen. Deze zijn te vergelijken met een certificeerbare NENnorm, breed gedragen, erkend door branche en overheid. Toetsing aan een dergelijke beoordelingsrichtlijn zal de onderbouwing voor ‘productstatus’ vergemakkelijken. Het opstellen van een dergelijke richtlijn vergt daarentegen ook veel tijd en komt enkel tot stand wanneer er voldoende partijen in de markt zijn.

Hoe verder

In een recente brief aan de Tweede Kamer kondigt de staatssecretaris enkele centrale ontwikkelingen aan: een nieuw op te richten Kennisplatform ‘Afval of niet’, Ministeriële regelingen en een nieuwe Handreiking met einde-afvalcriteria. Of dergelijke tools voldoende snelheid gaan geven moet blijken. Uit de eind januari gepubliceerde Circularity Gap-analyse en de Integrale Circulaire Economie Rapportage van PBL blijkt nogmaals dat grondstoffen uit afvalstromen onmisbaar zijn als we het gebruik van primaire grondstoffen willen halveren. Precies daarom heeft het landelijk afvalbeleid twee doelstellingen: de bescherming van het milieu én efficiënt grondstoffengebruik.

Probleem van het bij de omgevingsdienst laten van de beoordeling van materiaal is dat de omgevingsdienst traditioneel in haar takenpakket slechts één van deze twee doelstellingen heeft: bescherming van het milieu. Dáárop zal zij worden aangekeken in geval van misstanden.

De Omgevingswet is aanstaande, definitief ingaand per 1 januari 2024. De Omgevingswet beoogt dat gemeenten op een ‘praktische en flexibele manier oplossingen vinden voor maatschappelijke opgaven’. Procedures zouden eenvoudiger en sneller worden, onder meer met behulp van digitalisering en vermindering van de administratie bij de vergunning. Omdat onder de Omgevingswet in principe alles wat decentraal kan ook decentraal geregeld wordt, lijkt deze ontwikkeling niet te leiden tot het weer centraal oppakken van een rechtsoordelenloket.

De Omgevingswet zal bovenal een cultuuromslag met zich moeten meebrengen. Vaak worden initiatieven nu nog ontvangen met een afwachtende ‘nee, tenzij’-houding. De Omgevingswet beoogt dit te veranderen in een welwillende ‘ja, mits’-houding, waardoor er meer mogelijk is. Het is juist deze houding die nieuwe initiatieven in de circulaire economie nodig hebben. Maar bedenk wel: meer ruimte betekent ook dat de gemeenteraad keuzes voor de kwaliteiten van een gebied of initiatief nog beter moet onderbouwen en verschillende belangen en partijen vroegtijdig bij het proces moet betrekken.

Artikel door: Steven Lemain, Environmental Consultant en Tom Houben, Senior consultant waste management & circular economy, Royal HaskoningDHV